万旭违法发放贷款案

——小额贷款公司是否属于

刑法意义上的其他金融机构

一、基本案情

被告人万旭，女，59岁，系北京农投庆融小额贷款股份有限公司原总经理。2013年9月29日和10月14日，犯罪嫌疑人万旭在任北京农投庆融小额贷款股份有限公司总经理期间，伙同李燕清、丁冉、郭艳在明知张考印、刘洋不具备借款主体资质的情况下，违反规定违法向二人发放贷款共计人民币600万元，至今无法追回，给公司造成了重大经济损失。

本案由北京市延庆区人民检察院于2016年4月7日以被告人万旭涉嫌违法发放贷款罪向北京市延庆区人民法院提起公诉。2016年7月6日北京市延庆区人民法院作出判决，认定万旭的行为构成违法发放贷款罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币二万元，判处作出后，万旭未上诉，判决已生效。

二、主要问题

小额贷款公司是否属于刑法意义上的其他金融机构？

三、分析意见

（一）分歧意见

第一种意见认为：小额贷款公司是一般的工商企业，不是其他金融机构。理由如下：

1.小额贷款公司不是经中国人民银行或中国银行业监督管理委员会批准成立。

2. 在《关于小额贷款公司试点的指导意见》中，中国人民银行以及中国银行业监督管理委员会仅将小额贷款公司定义为有限责任公司或股份有限公司，并未将其定义为金融机构。

3.小额贷款公司经营的贷款属于民间借贷性质。

4.小额贷款公司没有获得国家金融许可证。

第二种意见认为：小额贷款公司属于刑法意义上的其他金融机构。

（二）评析意见

我们同意第二种意见，理由如下：

1.小额贷款公司是经中国银行业监督管理委员会以及中国人民银行授权的省级政府主管部门批准依法成立的

最早提出建立“小额贷款组织”的文件见于国务院办公厅2006年2月发布的《关于落实中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施的通知》（国办函[2006]13号），该通知指出大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，并授权由中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）牵头，会同中国人民银行（以下简称人民银行）等部门抓紧研究制定管理办法。此后，银监会与人民银行于2008年共同发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）（以下简称《试点意见》），该意见将小额贷款公司定义为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”；其主要资金来源于“股东认缴的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金”；小额贷款公司设立时不仅需要向工商部门申请办理注册登记手续并领取营业执照，还需向银监会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料，同时须接受省级政府金融办等部门对其日常经营的监督管理。《试点意见》是银监会、中国人员银行共同制定的，所以可以认为小额贷款公司是经银监会以及人民银行授权的省级政府主管部门批准设立，本案中的小额贷款公司是经北京市金融工作局批准成立的，所以可以认定为是经银监会以及人民银行批准成立的。

2.公司性质不影响小额贷款公司金融机构性质的认定

《商业银行法》第二条规定“商业银行是依照该份和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人”，而当前的商业银行绝大多数都是股份有限公司，但是这个公司的法人性质并不影响商业银行作为金融机构性质的认定。公司的法人性质和金融机构的性质是从不同侧面进行的评价，二者不是排斥关系。根据《试点意见》，小额贷款公司有有限责任公司和股份有限公司两种形式，小额贷款公司企业法人的性质并不影响其作为其他金融机构性质的认定。

3.小额贷款公司依法从事金融业务而非民间借贷业务

《商业银行法》第三条规定了商业银行可以经营的业务范围，其中第二项为发放短期、中期和长期贷款。贷款是银行或其他金融机构通过一定的程序将资金附条件借给单位和个人使用的一种金融活动。商业银行作为典型的银行业金融机构，其所经营的发放贷款的业务是金融业务毋庸置疑。而根据中国银行业监督管理委员会、中国人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》第一条第一款规定“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。由此可见小额贷款公司的业务是经营小额贷款，而民间借贷与小额贷款公司贷款虽然同属于民间资本活动，但是二者有明显区别，主要包括：一是行为主体不同。民间借贷主要发生在自然人以及自然人与法人、其他组织之间，法人之间的借贷行为可能被认定为无效，而小额贷款公司既可对自然人发放贷款，也可对企业发放贷款；二是行为性质不同。民间借贷是当事人之间偶发的民事行为，而小额贷款公司以发放贷款为主营业务甚至是唯一业务；三是合同生效条件不同。民间借贷属于实践性合同，自贷款人提供借款时合同生效，小额贷款属于诺成性合同，一般情况下双方意思表示达成一致即可生效。

另，最高人民法院于2015年8月6日公布了《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的司法解释，该解释于2015年9月1日起施行。根据该解释第一条：“本规定所称的民间借贷，是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为。经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。”该“金融监管部门”是个广泛的概念，并非特指银监会。小额贷款公司的成立也需向银监会派出机构及人民银行分支机构送审，并接受省级金融办的监管，在这个角度上来讲，小额贷款公司如若发生贷款纠纷是会被排除于《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的适用范围之外的。

综上，小额贷款公司依法从事的是金融业务而非民间借贷业务。

4.中国人民银行对小额贷款公司的地位予以了明确

《中国人民银行关于印发（金融机构编码规范）的通知》规定：“本规范规定了金融机构的编码对象1、编码结构和表示形式，使每个编码对象获得一个唯一的代码，以适应金融机构信息系统建设和数据交换的需求。”同时，《金融机构编码规范》中规定，“Z-其他1-小额贷款公司”。《关于2010年中资金融机构金融统计制度有关事项的通知》明确规定：“境内其他金融机构：除上述机构之外的其他金融机构。包括小额贷款公司等金融机构”。同时，《关于2010年中资金融机构金融统计制度有关事项的通知》还明确要求小额贷款公司适用金融机构的金融统计制度。本案中，延庆县发展与改革委员会出具的证明以及金融业机构信息年度验证合格通知书证实北京农投庆融小额贷款股份有限公司机构代码Z1270611000016，可以证实该公司获得了中国人民银行的认可，是其他金融机构。

5.是否取得金融许可证并不影响对小额贷款公司金融机构性质的认定

《金融许可证管理办法》颁发于2003年，2007年修订，小额贷款公司的概念最开始产生于2006年， 2008年中国人民银行、银监会发布部委规章对小额贷款公司实行试点。虽然当前的实际情况是小额贷款公司并没有获得银监会颁发的金融许可证，但是2009年人民银行通过《金融机构编码规范》对小额贷款公司的地位予以认可。银监会颁发的《金融许可证管理办法》与人民银行颁发的《金融机构编码规范》同属部委规章，二者法律效力相同，且人民银行颁发的部委规章在银监会的部委规章之后，根据新法优于旧法的原则，应优先适用人民银行的规章。且在《金融许可证管理办法》修订时，小额贷款公司并没有试点操作，故该办法亦不可能提前将未发生的事情纳入规章，而作为《金融许可证管理办法》和《试点办法》的共同发布者银监会也没有规定《金融许可证管理办法》适用于小额贷款公司，事实上小额贷款公司是经银监会批准的且从事的是金融业务，所以是否取得金融许可证不影响小额贷款公司金融机构性质的认定。

6. 北京市金融工作局出具的函证实小额贷款公司的功能和作用

本案中，北京市金融工作局出具的关于说明北京农投庆融小额贷款股份有限公司有关情况的函，证实根据《试点办法》，本市小额贷款公司是指“在北京市由自然人、企业法人或其他社会组织依法设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，“应执行国家金融方针和政策”，根据本市小额贷款公司试点运行情况来看，小额贷款公司具有金融机构的功能和作用，监管机构也参照金融机构对其监管。虽然该份函并没有对其是否是金融机构予以明确，但是小额贷款公司既然具有金融机构的功能和作用，监管机构参照金融机构对其监管，就应认定为实质意义上的金融机构，即认定为刑法意义上的其他金融机构。

综上，小额贷款公司虽然没有取得金融许可证，但其从事的贷款业务是经过中国人民银行和银监会批准进行的，且需接受国家金融监管机构的监管，涉及小额贷款公司的骗取、诈骗贷款和违法发放贷款的行为，侵犯了小额贷款公司对贷款的所有权和国家金融管理制度，社会危害严重，对该类问题应以刑罚手段予以严厉打击。