检察机关常态化扫黑除恶斗争

工作思路和实践路径

侯亚辉（最高人民检察院检委会委员、普通犯罪检察厅厅长、扫黑办主任）

摘 要：2021年以来，全国检察机关在党中央的坚强领导下，深入推进常态化扫黑除恶斗争，震慑效应明显，取得了显著成效。从办理的案件情况看，滋生黑恶势力的土壤和因素尚存，涉高利放贷、黄赌毒等重点、传统领域占比高；涉未成年人黑恶犯罪占比呈上升趋势；且由于黑恶势力作案方式、手段、空间、领域等都产生新变化，打击难度加大。检察机关应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻认识常态化扫黑除恶斗争的目标任务；深刻洞察和把握黑恶犯罪规律，认识到扫黑除恶斗争的长期性、复杂性、艰巨性，做好长期斗争的准备。检察机关应紧盯传统、重点领域，加大跨境、涉网的黑恶犯罪惩处力度，加强“保护伞”案件查办。并通过完善组织体系、加强人才保障，健全完善一体查办机制和挂牌督办机制等，提高常态化扫黑除恶效能。

关键词：常态化 扫黑除恶 黑恶犯罪 打早打小 保护伞

常态化开展扫黑除恶斗争，是以习近平同志为核心的党中央站在保障人民安居乐业、维护社会安定有序、实现国家长治久安、巩固党的执政基础的战略高度，作出的重要决策部署。2021年以来，全国检察机关在党中央的坚强领导下，按照全国扫黑办、最高检党组工作部署，密切与纪委监委、其他政法机关协作配合，深入推进常态化扫黑除恶斗争，取得了一定成效。最高检扫黑办在总结常态化以来工作成效，对存在的不足和问题进行分析基础上，对今后一段时期检察机关常态化扫黑除恶斗争工作的总体思路和工作要求进行了研究，形成了一些工作意见。

一、常态化以来检察机关扫黑除恶工作的基本情况

（一）主要成效

一是办理一批涉黑涉恶案件，保持扫黑除恶高压态势。2021年至2024年，全国检察机关批准和决定逮捕涉黑涉恶案件5827件，15781人。其中涉黑1858件4471人，涉恶3969件11310人。2021年至2024年全国检察机关提起公诉涉黑涉恶案件10682件62261人。其中涉黑2490件17474人，涉恶8192件44787人。三年专项斗争和常态化扫黑除恶斗争震慑效应明显，涉黑涉恶案件总体呈现下降趋势，2024年起诉人数较2021年下降41%。

二是强化法律监督，确保扫黑除恶斗争在法治轨道上运行。检察机关着力加强涉黑涉恶案件立案监督和侦查活动监督，既充分保障犯罪嫌疑人合法权利，确保侦查取证合法性，又坚持深挖彻查，防止漏案漏事漏犯，切实做到不枉不纵。2021年至2024年，全国检察机关共监督公安机关对涉黑涉恶案件立案723件1319人，监督撤案124件231人，纠正漏捕1620人，纠正移送起诉遗漏罪行3286人，非法证据调查监督纠正78件，要求公安机关补正解释356件，书面监督纠正侦查活动违法1847件，向有关单位提出改进工作的检察建议6063件。各级检察机关坚持有错必纠原则，对法院判决事实认定、定性错误、量刑不当等问题加强监督，2021年至2024年，共就涉黑恶案件提出抗诉364件，法院改判159件468人。

三是一体推进扫黑除恶与破网打伞。将核查“保护伞”线索作为审查逮捕、审查起诉必经环节，与纪委监委、公安机关协作配合，巩固完善线索双向移送反馈机制，依法履行检察机关司法工作人员相关职务犯罪查处职能，统筹推进“破网打伞”。2021年至2024年，全国检察机关起诉涉黑涉恶“保护伞”882人。近两年，检察机关加大了对司法工作人员充当“保护伞”案件查处力度，2023年至2024年，共立案侦查相关案件323人。

（二）常态化以来涉黑涉恶案件特点

从办理的案件情况看，常态化以来扫黑除恶斗争呈现以下特点：一是滋生黑恶势力的土壤和因素仍尚存，涉高利放贷、黄赌毒等重点、传统领域黑恶犯罪占比高。2021年至2025年8月，起诉高利放贷领域涉黑涉恶人数占比22.6%、涉黄赌毒领域黑恶案件人数占比13%，涉把持基层政权、利用家族宗族势力类涉黑涉恶案件人数占比11.5%。常态化以来办理的案件不少是专项斗争期间发现、遗留的线索或者案件。也有一些常态化以后新产生、出现的黑恶组织，但后者占比总体不高。

二是涉未成年人黑恶犯罪高发，占比呈上升态势。2021年至2025年8月，全国检察机关起诉未成年人涉黑涉恶3744人，占起诉涉黑涉恶案件全部人数的5.5%，其中，2023年、2024年分别起诉987人和919人，占比分别为6.6%和7.5%，占比呈现上升态势。相关犯罪既有成年人操纵未成年人发展黑恶势力，也有未成年人自身结伙形成黑恶势力，其中以前者为主，涉未成年人黑恶犯罪往往伴随着黄赌毒犯罪，尤其是涉组织、强迫卖淫罪、组织未成年人进行违反治安管理活动罪。这些涉未成年人的黑恶案件不少是从专项斗争开始就在发展，在专项斗争后坐大成势。

三是涉案组织存续时间长，隐藏蛰伏、陈年旧案比例较高，办理难度大。相关涉黑涉恶案件平均存续时间10年以上，其中不乏存续超过20年的。这些黑恶势力有的在2018年专项斗争以后开始隐藏蛰伏，停止了活动；有的是前期作恶多端后期洗白、转型为“商人”“老板”；有的已经经过了多轮打击、查处，存在漏罪漏犯；有的是属于在逃抓回人员，组织已经解散。

四是黑恶势力作案方式、手段、空间、领域等产生新变化，打击难度加大。近年来，黑恶势力犯罪存在从“硬暴力”向“软暴力”、“网下”向“网上”、传统领域向新兴行业、境内向境外转变趋势，打击难度加大。涉网络有组织黑恶犯罪，尤其是涉网络裸聊敲诈、网络“套路贷”、软暴力催收等案件高发，存在中国人、华人在境外从事黑恶犯罪的情况。2022年8月，经全国扫黑办统一部署，最高法、最高检、公安部等九部门联合开展了为期一年半的打击惩治网络黑恶犯罪专项行动，检察机关起诉了一大批涉裸聊敲诈等犯罪团伙，取得较好成果。

（三）存在的一些问题和不足

（1）政治站位和思想认识有差距。有些地区对常态化扫黑除恶斗争重视不够，对常态化斗争的长期性、复杂性、严峻性认识不足，开展工作的紧迫感、责任感有所降低，有的工作浮于表面、底数搞不清、动向摸不准，机构、机制运行有所弱化，打击力度减弱，影响了工作成效，难以回应人民群众的期待。（2）案件质效有待提高。有的案件存在定性不准的问题。有的案件没有查深查透，仓促、草率定案结案，案件瑕疵多，甚至有“硬伤”。有的案件办案程序不规范，强制措施适用、侦查取证质量有待提高，检察机关的法律监督职能履行不够到位。（3）法律适用争议问题较多。涉网黑恶犯罪、跨境黑恶犯罪定性等新类型、新情况需统一思想认识和执法尺度。（4）办案力量需要加强，能力有待提升。专项斗争结束后，扫黑除恶骨干人才存在流失情况，新进人员无法迅速适应办案需要，黑恶犯罪向软暴力、网络化转变，取证、认定难度加大，能力无法适应办案要求。

二、检察机关常态化扫黑除恶斗争的工作思路与重点

（一）检察机关常态化扫黑除恶的工作思路

结合党中央、全国扫黑办、最高检党组要求，总结常态化以来检察机关的扫黑除恶斗争经验，检察机关常态化开展扫黑除恶的工作思路是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于常态化开展扫黑除恶斗争的重要指示批示精神，全面贯彻党中央、中央政法委和最高检党组的决策部署，密切与纪检监察、其他政法机关的协作配合，聚焦“健全扫黑除恶常态化机制，打早打小、露头就打、打准打实”总要求，坚持以司法办案和法律监督为中心，保持依法惩治黑恶犯罪高压态势，完善统一把关机制，健全查办黑恶势力“保护伞”工作机制，加强理论和法律适用问题研究，持续加强专业人才梯队建设，提升扫黑除恶法治化、规范化、专业化水平，更好服务平安中国建设。准确理解把握好常态化扫黑除恶的工作思路，需要从以下几个方面认识常态化扫黑除恶斗争。

一是要认真学习领会党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神，深刻认识常态化扫黑除恶斗争的目标任务。2018-2020年三年专项斗争结束后，中央决定扫黑除恶进入常态化阶段。党中央和习近平总书记高度重视常态化扫黑除恶工作。2021年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》。2021年12月，第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议通过《反有组织犯罪法》，该法从预防和治理、案件办理、涉案财产处置等方面为扫黑除恶工作提供法律依据。2022年党的二十大对常态化扫黑除恶斗争再次作出部署，要求“强化社会治安整体防控，推进扫黑除恶常态化，依法严惩群众反映强烈的各类犯罪活动”。2024年7月，党的二十届三中全会作出的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，进一步要求“完善社会治安整体防控体系，健全扫黑除恶常态化机制，依法严惩群众反映强烈的违法犯罪活动。”习近平总书记高度重视常态化扫黑除恶工作，多次作出重要指示批示。如2024年4月23日，习近平总书记主持召开新时代推动西部大开发座谈会强调，“实现扫黑除恶常态化，保持基层稳定、群众平安。”习近平总书记的重要批示指示精神是常态化开展扫黑除恶斗争的基本遵循。

中央政法委2023年至2025年连续三年召开全国扫黑除恶斗争领导小组会议，中央政治局委员、中央政法委书记陈文清对常态化扫黑除恶斗争作出重要部署。最高检党组高度重视常态化扫黑除恶工作，应勇检察长多次组织传达中央关于扫黑除恶工作部署并对检察机关扫黑除恶工作提出要求。2024年，应勇检察长在全国刑事检察工作会议上提出，要健全扫黑除恶常态化机制，打早打小、露头就打、打准打实。在此次会议上对今后一段时期扫黑除恶工作作出详细部署。总体上看，常态化扫黑除恶斗争是构建国家安全体系、建设平安中国的重要内容，主要任务是坚决遏制和铲除黑恶势力，最大程度挤压黑恶势力存在空间，最终的目标是维护社会安全稳定和人民群众安全感。

二是要深刻洞察和把握黑恶犯罪规律，认识到扫黑除恶斗争的长期性、复杂性和艰巨性，做好长期斗争的准备。经过专项斗争，很多盘踞多年的黑恶势力得到了铲除，社会治安形势持续好转，但通过前述对常态化以来办理的案件特点进行梳理以及信访举报、新闻报道等各方面反映情况看，各地隐藏蛰伏、潜滋暗长、冒头发展的黑恶势力仍然存在、时有发生。在市场经济条件下，黑恶势力滋生蔓延的土壤必然将长期存在，打击黑恶势力只能尽最大可能压制、遏制，短期内不可能根本上根除，要做好长期斗争准备。常态化下扫黑除恶就是要“打早打小、露头就打”，时刻防范黑恶势力做大做强，要走出过去时松时紧，运动式执法的周期律。各级检察机关要从社会发展规律、犯罪规律角度，充分认识扫黑除恶的长期性、复杂性、艰巨性，坚持长期斗争、久久为功，坚决克服“过关交卷”“常态化即是一般化”松劲思想。

三是要深刻认识中国特色社会主义制度的优越性，发挥中国特色政法体制和司法制度在惩治和预防黑恶犯罪方面的巨大优势。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，党领导一切，总揽全局、协调各方。我国的国体、政体与西方国家有本质区别，我们不搞三权分立、轮流坐庄的党派政治和司法独立，在党的领导下可以排除一切阻力办好事、办大事。扫黑除恶斗争是党领导下的重要斗争，不管是什么样的犯罪团伙、黑恶势力，不管有多大的“保护伞”“关系网”，只要依法要铲除的，就一定可以铲除。在中国特色社会主义政法体制和司法制度下，在党委政法委的有力领导、协调、统筹下，公检法机关分工负责、互相配合、互相制约，可以保证准确有效地执行法律，任何黑恶势都不可能长期存在、公开存在。2018年至2020年三年扫黑除恶斗争取得的丰硕成果就可以说明一切。常态化下，中国特色制度优势依然是我们扫黑除恶斗争的根本依靠、制胜法宝。

四是要深刻认识检察机关在常态化扫黑除恶斗争中的独特作用。我国检察机关是党领导下的法律监督机关和司法机关。从宏观职能定位上讲，检察机关在刑事诉讼活动中既是司法办案机关，又是法律监督机关，既要把具体的案件办好，顺利推进诉讼程序，又要监督好其他政法机关依法办案。从诉讼环节角度讲，对前衔接公安侦查，对后衔接审判，发挥承上启下作用：一方面通过依法独立行使审查逮捕、审查起诉职权，发挥审查把关和过滤作用；另一方面通过有效履行法律监督职责，可以更加积极地推动公安机关查明案情、追诉犯罪。从近几年的司法实践看，不少涉黑涉恶案件线索的发现和黑恶势力的最终铲除，离不开检察机关的主动作为、有效监督。因此，我国检察机关在扫黑除恶斗争中可以发挥重要而独特的作用。

（二）检察机关常态化扫黑除恶斗争工作重点

围绕工作思路，常态化扫黑除恶，检察机关的工作重心就是办案和监督。一方面要聚焦重点地区、重点行业、重点领域，保持办案力度。另一方面要加强法律监督，促进保障扫黑除恶法治化、规范化。

对黑恶势力，依法严惩这一手，任何时候都不能软。常态化扫黑除恶斗争核心任务就是“防滋生、打新增”，必须保持“严”的震慑。2018年“两高两部”《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》第3条确定的11个重点行业、重点领域，依然是我们常态化扫黑除恶办案需要重点关注的领域和行业。这里需要特别强调的有几个重点领域，（1）依法严惩侵蚀基层政权、损害党的执政根基的“村霸”“乡痞”等农村黑恶犯罪。中央领导多次对该领域作出指示批示，是长期需要紧盯的领域。（2）依法严惩利用未成年人、在校学生实施的黑恶犯罪。这一块是新生黑恶势力的重要源头，“惩治也是保护”，要通过依法打击做好犯罪预防。（3）紧盯自然资源、工程建设、交通运输、金融放贷、黄赌毒等黑恶势力高发的传统领域。尤其是高利放贷、操纵经营“黄赌毒”的黑恶势力，禁而不绝、层出不穷，只能坚持常态化打击惩治。（4）加大跨境、涉网等黑恶犯罪惩治力度。针对黑恶犯罪分子由线下转向线上、由境内转向境外的问题，要通过办案积累惩治经验，保持震慑。（5）加强“保护伞”查办。在“保护伞”线索发现移送、检察侦查和审查起诉多个环节做好“保护伞”线索发现、侦办和起诉工作。

在扫黑除恶斗争中，检察机关的职能决不能限于被动办案、就案办案，鉴于黑恶案件的政治性、重大敏感性和疑难复杂性，更要突出履行好检察机关的法律监督职能。检察机关是扫黑除恶斗争在法治轨道上运行的重要保障。一是坚持严格依法办案，公正司法，加强侦查活动合法性监督，加强涉黑涉恶案件中指定居所监视居住适用、执行监督。二是坚持打早打小、露头就打。对该打不打案件加强立案监督，对打击不力的案件深挖背后原因，办案与打击保护伞齐发力，防范“黑”和“伞”滋生壮大。

三、检察机关常态化扫黑除恶斗争的实践路径

立足常态化扫黑除恶斗争的工作思路和重点任务，结合新时期黑恶势力的特点、规律，总结发展行之有效的成功经验，创新改进惩治和预防黑恶犯罪的方式方法，提高常态化扫黑除恶的效能，有六个方面的实践路径。

一是要完善组织体系，加强人才保障。中央和最高检常态化开展扫黑除恶斗争的意见都要求完善扫黑除恶领导机构和组织体系，各省级院和地市级检察机关都建有扫黑除恶斗争领导小组和办公室，并要求常态化运行。要确保机构机制常态化运行，关键是要有人、有队伍。常态化以来，尤其是2024年以来最高检实施了一系列加强扫黑除恶人才队伍的措施。我们组建了新的常态化扫黑除恶斗争专家人才库。加强扫黑除恶斗争专家人才库建设，关键是要用好人才库，包括选派专家人才参与重大案件会诊指导工作，并通过定期培训、经验交流、庭审观摩等方式，加强人才库队伍素质日常化培养。各省级院要建立自己的常态化扫黑除恶人才库。要加大对舆情案件频发、扫黑工作基础薄弱的省市的支持力度。要强化纪律作风，以更高标准、更严要求抓好队伍管理监督，锻造忠诚、干净、担当的新时代扫黑除恶铁军。

二是要健全完善统一和分级把关机制。把省级院对涉黑和重大涉恶案件统一把关、市级院对其他涉恶案件统一把关制度落到实处，真把关、严把关，做到是黑恶一个不漏，不是黑恶一个不凑。省级院要切实负起责任，统一把关而不是省级院扫黑办一个人两个人把关，要在扫黑办成员部门和人才库中间组建把关团队，实现把关的案件化办理。

三是要健全一体化查办机制。严格落实“两个一律”“一案三查”的要求，密切与纪委监委、公安机关协作配合，加强捕诉部门与检察侦查部门协作配合，建立健全“前案评查、检察侦查、监督纠正”一体化查办机制，加大力度，依法严惩司法工作人员充当黑恶势力“保护伞”，一体推进扫黑除恶与破网打伞。

四是要加大数据、人工智能等科学技术在扫黑除恶斗争中的运用。近些年，检察机关在扫黑除恶中运用数字侦查、数字检察战略方面积累了一些经验，要立足批捕起诉和立案监督职能，加强数据整合和建模运用，打通治安、刑侦、起诉、批捕和审判以及行业主管部门行政处罚数据壁垒，依托大数据平台聚焦黑恶势力惯常实施的违法犯罪活动，对警情、线索、案件数据串并分析、建模深挖，会同公安机关及时发现掌握因乱生恶的动向、由恶变黑的信号。

五是要健全完善挂牌督办机制。要用好挂牌督办机制。各地要高度重视中央政法单位挂牌督办案件，突破办案阻力和干扰，确保加强查透、打实，认真落实挂牌督办工作要求，负起责任，加强请示汇报。同时，要准确理解挂牌督办的意义，督办重点解决查得实不实、定性准不准问题，不是一挂牌就必须定黑，还是要实事求是、依法认定。上级院要对办案质量不高、办案程序上有瑕疵、违法引发舆情案件的高度重视，及时处置。

六是要加强黑恶势力犯罪规律研究。黑恶势力有着比较鲜明的发展规律，通过对犯罪规律的掌握可以提升预防和惩治犯罪的能力。要广泛组织开展黑恶犯罪滋生、发展、做大的规律性、回溯性研究，为常态化预防和打击工作总结经验、提供支撑。可通过设置理论研究课题的形式，与高校等研究机构合作，开展常态化扫黑除恶课题研究，重点加强涉网络新型黑恶犯罪认定，跨境黑恶犯罪打击，自然资源、工程建设、交通运输、金融放贷等传统领域黑恶犯罪规律研究以及黑恶犯罪预防机制研究等，进一步调动整合实务部门的数据、案例、经验资源优势和高校的理论、人才优势，共同形成有价值的研究成果。